Sądowa kontrola planów urządzenia lasu – nowe ryzyko dla rynku drewna

Co projekt nowelizacji ustawy o lasach może oznaczać dla przemysłu drzewnego

Polski sektor drzewny od dłuższego czasu funkcjonuje w warunkach rosnącej niepewności. Ograniczenia podaży drewna, wzrost kosztów energii i pracy, moratorium na użytkowanie części lasów, koncepcja lasów społecznych czy inwestycje związane z Tarczą Wschód już dziś wpływają na stabilność zaopatrzenia zakładów. Do tej listy dochodzi obecnie kolejny czynnik ryzyka: projekt nowelizacji ustawy o lasach, który przewiduje realną możliwość zaskarżenia planów urządzenia lasu do sądu administracyjnego.

Dla przedsiębiorstw drzewnych nie jest to wyłącznie kwestia formalna. Plan urządzenia lasu, czyli PUL, określa bowiem podstawy prowadzenia gospodarki leśnej w danym nadleśnictwie. To na jego podstawie wiadomo, gdzie, w jakiej ilości i w jakim trybie możliwe będzie pozyskanie drewna. Dla tartaków, producentów płyt, firm meblarskich czy zakładów usług leśnych PUL jest jednym z kluczowych elementów przewidywania dostępności surowca. Jeżeli jego wykonanie zostanie wstrzymane, konsekwencje mogą być odczuwalne bezpośrednio w produkcji.

Plan urządzenia lasu sporządza się co do zasady na okres 10 lat. Obejmuje on szczegółowe ustalenia dotyczące użytkowania lasu, ochrony przyrody, odnowień, pielęgnacji oraz pozyskania drewna. Z punktu widzenia przedsiębiorców jest to dokument, który pozwala planować zakupy, inwestycje, zatrudnienie i kontrakty handlowe. Dotychczas możliwość sądowego wstrzymania realizacji PUL była w praktyce bardzo ograniczona. Projektowana zmiana ma ten stan rzeczy zasadniczo zmienić.

Nowelizacja wynika z konieczności dostosowania polskiego prawa do orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w szczególności wyroków z 17 kwietnia 2018 r. w sprawie C-441/17 oraz z 2 marca 2023 r. w sprawie C-432/21. TSUE wskazywał, że polskie regulacje nie zapewniały wystarczająco skutecznych środków prawnych umożliwiających kwestionowanie aktów dotyczących gospodarki leśnej, zwłaszcza przez organizacje zajmujące się ochroną środowiska. W styczniu 2026 r. Komisja Europejska wezwała Polskę do usunięcia tego naruszenia. Projekt ustawy jest odpowiedzią na te zastrzeżenia.

Sam cel dostosowania prawa do wymogów unijnych jest zrozumiały. Problem polega jednak na tym, że projektowane rozwiązania mogą mieć daleko idące skutki gospodarcze, które nie zostały wystarczająco przeanalizowane z perspektywy dostępności drewna dla krajowego przemysłu.

Zgodnie z projektem plany urządzenia lasu mają być zatwierdzane w formie decyzji administracyjnej. Na pierwszy rzut oka może to wyglądać na zmianę techniczną. W praktyce oznacza to jednak, że PUL stanie się aktem, który będzie można skutecznie zaskarżyć w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym. Tym samym każde nadleśnictwo może zostać objęte sporem prawnym dotyczącym podstaw prowadzenia gospodarki leśnej.

Uprawnienie do zaskarżenia planu mają uzyskać między innymi organizacje społeczne zajmujące się ochroną przyrody, jeżeli prowadzą udokumentowaną działalność przez co najmniej 24 miesiące. Prawo to ma przysługiwać także reprezentatywnym organizacjom pracodawców, właścicielowi lasu jako wnioskodawcy, podmiotom wykazującym interes prawny, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz prokuratorowi. Innymi słowy, organizacje społeczne prowadzące działalność od dwóch lat mogą zaskarżać PUL z mocy ustawy, ale w przypadku przedsiębiorców, czyli tych których funkcjonowanie bezpośrednio zależy od zaopatrzenia w surowiec, tylko „organizacje reprezentatywne”.

Dla zobrazowania: według portalu www.ngo.pl mamy w Polsce ok 70tys organizacji pozarządowych, z czego ok 4% koncentruje się na ekologii. Daje nam to potencjalnie 2,8 tys potencjalnych organizacji. Na 429 nadleśnictw w skali kraju! W przypadku przedsiębiorców, a więc tych podmiotów, których byt uzależniony jest bezpośrednio od dostępności surowca, MKIŚ ogranicza taką możliwość już na etapie samej ustawy. Wskazane „reprezentatywne organizacje pracodawców” to 7 (słownie: siedem!) organizacji, które nie są bezpośrednio związane z sektorem drzewnym.  Mamy więc z góry założoną nierównowagę stron i faworyzowanie jednej.

Istotne jest również to, że przedmiotem zaskarżenia będzie mogła być nie tylko sama treść planu, ale również bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Oznacza to, że spór sądowy może pojawić się nie tylko wtedy, gdy PUL zostanie zatwierdzony, ale także wtedy, gdy procedura jego zatwierdzania będzie się przedłużać.

Projekt przewiduje również rozwiązania na wypadek, gdyby plan urządzenia lasu nie został zatwierdzony w terminie albo jego wykonanie zostało wstrzymane. W takim przypadku prowadzenie normalnej gospodarki leśnej nie będzie możliwe automatycznie. Konieczna będzie zgoda ministra właściwego do spraw środowiska, wydawana tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Bez takiej zgody dopuszczalne mają być wyłącznie działania konieczne z punktu widzenia trwałości lasu, bezpieczeństwa ludzi, obronności państwa lub ochrony zabytków. Nie ma w tym katalogu potrzeb przemysłu drzewnego, ciągłości zaopatrzenia, realizacji kontraktów ani utrzymania miejsc pracy. Z perspektywy przedsiębiorstw oznacza to, że wstrzymanie PUL może przełożyć się na realne zatrzymanie dostępności drewna z danego obszaru.

Dla tartaku, zakładu meblarskiego, producenta płyt czy firmy usług leśnych nie jest to problem abstrakcyjny. Brak drewna oznacza brak możliwości realizacji zamówień, ryzyko przestojów produkcyjnych, utratę kontraktów oraz presję na zatrudnienie. Pytanie, ile nadleśnictw może jednocześnie znaleźć się w podobnej sytuacji, pozostaje dziś bez odpowiedzi.

Nowelizacja przewiduje także szerszy udział społeczeństwa i samorządów w procedurze przygotowywania PUL. Projekty planów mają być konsultowane, mieszkańcy, gminy oraz organizacje będą mogły składać uwagi, dokumenty mają być publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, a spotkania konsultacyjne staną się istotnym elementem procedury. Wzmocniona zostanie również rola organów ochrony środowiska. Regionalni dyrektorzy ochrony środowiska oraz Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie będą już jedynie opiniować planów, ale uczestniczyć w ich uzgadnianiu.

Rady gmin mają otrzymać prawo opiniowania planów, a nadleśniczowie będą zobowiązani do corocznego przedstawiania informacji o ich wykonaniu. Każdy z tych elementów może zwiększać przejrzystość procesu, ale równocześnie wydłużać procedury i tworzyć dodatkowe punkty sporu. W praktyce każda konsultacja, każde uzgodnienie i każda uwaga może stać się podstawą zarzutu, że procedura nie została przeprowadzona prawidłowo.

Polska Izba Gospodarcza Przemysłu Drzewnego od dawna wskazuje, że polityka leśna państwa zmierza w kierunku coraz większej nieprzewidywalności dla przemysłu. Kolejne działania nakładają się na siebie: moratoria, wyznaczanie starodrzewów, lasy społeczne, Tarcza Wschód, a także zapowiedzi wyłączenia około 20% powierzchni Lasów Państwowych z gospodarki leśnej. Teraz dochodzi do tego możliwość sądowego blokowania planów urządzenia lasu.

Branża drzewna nie kwestionuje potrzeby ochrony przyrody. Problemem jest jednak sposób wprowadzania kolejnych ograniczeń: bez pełnej oceny skutków gospodarczych, bez analizy wpływu na podaż drewna, bez okresów przejściowych pozwalających firmom dostosować się do nowych warunków i bez mechanizmów kompensujących utratę dostępności surowca.

Sądowa kontrola PUL nie jest więc jedynie zmianą proceduralną. W obecnych warunkach może stać się kolejnym czynnikiem osłabiającym stabilność rynku drewna. A stabilność ta jest podstawą funkcjonowania przedsiębiorstw, które inwestują w moce produkcyjne, zatrudniają pracowników i zawierają kontrakty z wielomiesięcznym lub wieloletnim wyprzedzeniem.

Projekt nie daje odpowiedzi na najważniejsze pytania z punktu widzenia gospodarki:

• Jak często nowe uprawnienia będą wykorzystywane przez organizacje społeczne i inne podmioty?
• Jak długo będą trwały postępowania administracyjne i sądowe?
• W ilu przypadkach sądy zdecydują się na wstrzymanie wykonania planów?
• Czy możliwa jest sytuacja, w której kilka lub kilkanaście nadleśnictw jednocześnie znajdzie się w stanie prawnego zawieszenia?
• Jakie będą skutki dla podaży drewna, jeżeli spory obejmą nadleśnictwa istotne dla zaopatrzenia regionalnych zakładów?

Dla przedsiębiorstw drzewnych ryzyko nieprzewidywalności podaży jest jednym z najpoważniejszych problemów. Zakłady nie mogą planować produkcji z dnia na dzień. Muszą z wyprzedzeniem zabezpieczać surowiec, planować logistykę, utrzymywać załogi, zawierać umowy z odbiorcami i obsługiwać finansowanie. Jeżeli dostępność drewna zaczyna zależeć od postępowań sądowych, ryzyko prowadzenia działalności znacząco rośnie.

Projekt przewiduje przepisy przejściowe. Plany zatwierdzone przed wejściem w życie ustawy mają zachować ważność do końca okresu, na jaki zostały przyjęte. Plany złożone do zatwierdzenia przed wejściem nowych przepisów oraz w ciągu sześciu miesięcy od ich wejścia w życie mają być rozpatrywane według dotychczasowych zasad, z wyjątkiem wymogu zatwierdzenia ich decyzją administracyjną.

Aby uniknąć przerw w prowadzeniu gospodarki leśnej, właściciele lasów będą musieli składać wnioski o zatwierdzenie nowych planów co najmniej trzy miesiące przed upływem ważności planu dotychczasowego. Nowelizacja przewiduje także podwyższenie sankcji za pozyskiwanie drewna bez zatwierdzonego PUL albo niezgodnie z jego postanowieniami. Maksymalna grzywna ma wzrosnąć do 30 tys. zł.

Projekt zawiera również rozwiązanie dotyczące odpowiedzialności nadleśniczego za wypadki w lesie. Nadleśniczy nie ma odpowiadać za zdarzenia spowodowane siłami przyrody lub przyczynami od niego niezależnymi. Co do zasady ustawa ma wejść w życie po 30 dniach od ogłoszenia w Dzienniku Ustaw.

Na obecnym etapie nie da się rzetelnie określić pełnej skali skutków projektowanych przepisów. Będzie ona zależeć od praktyki organów administracji, aktywności organizacji społecznych, orzecznictwa sądów oraz tempa prowadzenia postępowań. To właśnie ta niepewność jest jednak największym problemem. Gdy skutki staną się widoczne w praktyce, dla wielu przedsiębiorstw może być już za późno na zmianę strategii zaopatrzenia.

Dlatego branża powinna już teraz przygotować się do nowych warunków. Konieczne jest monitorowanie postępowań dotyczących PUL w nadleśnictwach ważnych dla zaopatrzenia przedsiębiorstw. Należy uwzględniać ryzyko opóźnień i wstrzymań w planowaniu surowcowym. Organizacje pracodawców powinny aktywnie uczestniczyć w konsultacjach i korzystać z nowych uprawnień procesowych. Niezbędne jest również wywieranie presji na ustawodawcę, aby każda kolejna zmiana w polityce leśnej była poprzedzona oceną wpływu na dostępność drewna, produkcję, zatrudnienie i konkurencyjność krajowego przemysłu.

Nowelizacja ustawy o lasach może być przedstawiana jako wykonanie obowiązków wynikających z prawa Unii Europejskiej. Z perspektywy branży drzewnej jest jednak czymś więcej: kolejnym elementem systemowej zmiany, która przesuwa ryzyko regulacyjne na przedsiębiorców. Jeżeli nie zostaną stworzone mechanizmy zabezpieczające ciągłość podaży drewna, pierwsze sądowe wstrzymanie planu urządzenia lasu może szybko przekształcić obecną niepewność w realny kryzys zaopatrzeniowy.

Red. Rafał Gruszczyński